全面推进依法治国 建设社会主义法治国家

——第五届“法治中国论坛”发言摘要

光明日报记者 周华 实习生 胡禹昕

　　编者按

　　为深入学习贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记考察中国政法大学讲话精神，11月25日，中国政法大学、光明日报社和北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心共同主办“法治中国论坛：改革开放四十周年与中国法治建设暨第七届钱端升法学研究成果奖颁奖大会”，来自法学界著名专家学者回顾了改革开放40年来，中国法治建设取得的巨大成就，探讨了中国法治建设中存在的难点“痛点”，探寻进一步完善中国法治建设的有效路径，为建设社会主义法治国家建言献策。今天我们刊登论坛发言摘要，以飨读者。

第五届“法治中国论坛”现场

　　做中国学术的创造者、世界学术的贡献者

　　作者：黄进（中国政法大学校长）

　　2017年5月3日，习近平总书记考察中国政法大学，就全面依法治国和法治人才培养发表重要讲话，发出了不断推进全面依法治国向纵深发展的号令。今年8月24日，总书记主持召开中央全面依法治国第一次会议，系统总结了全面依法治国的新理念新思想新战略，进一步丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，是我们深化全面依法治国实践的根本遵循。今天这个论坛就是深入贯彻习近平总书记重要讲话精神的一次学习总结，是对习近平新时代中国特色社会主义法治思想的理论探讨，是对改革开放40年中国法治建设基本经验的科学梳理，是对新时代中国法治建设和现代化建设的憧憬展望。

黄进 光明日报记者 郭俊锋/摄

　　钱端升先生是我国著名法学家、政治学家、教育家，为法学研究与教育事业作出了卓越贡献。为继承先生开创之事业，中国政法大学于2006年设立钱端升法学研究成果奖，现已成为我国法学研究领域最具权威的奖项之一，并与“法治中国论坛”成为我国重要的法治理念宣扬阵地和学术交流平台。

　　作为法学学科的引领者、法学教育的最高学府，中国政法大学始终与国家同呼吸、共命运，与时代同前进，积极参与到国家法治建设的进程中。从1954年《中华人民共和国宪法》颁布至今，我校教师参与了每一部法律的制定与完善工作，张晋藩教授以88岁高龄担任习近平总书记交给中国政法大学的一号工程“创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究”首席专家，我校人权研究院成为“国家高端智库建设培育单位”。我们将继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平总书记一系列重要讲话精神，积极履行人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的职能，全面深化学校教育教学综合改革，面向世界学术前沿，打造高端学术创新平台，提升自主创新能力，努力做中国学术的创造者，做世界学术的贡献者，早日实现“世界一流法学强校”的奋斗目标，为法治中国建设，为世界法治文明作出更大贡献。

　　法治建设的“五个体系”

　　作者：张晋藩（中国政法大学终身教授）

　　习近平新时代中国特色社会主义思想和中国法治之间是一种指导关系，也是一种理论与实践的关系。用习近平新时代中国特色社会主义思想来指导法治建设，重点在于研究、分析当下的法治建设方面所面临的主要矛盾以及法治建设对主要矛盾的回应问题。党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当下，除了对物质文化生活提出更高的要求以外，民主、法治、公平、正义等制度性需求正成为法治建设追求的新目标，这就要求我们把握好法治建设与经济建设、政治建设、社会建设等各方面的协调发展，在法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设中，全面贯彻法治与社会、法治与改革协调发展的理念，一体推进法治国家、法治政府、法治社会建设。

张晋藩 光明日报记者 郭俊锋/摄

　　法律规范体系是中国特色社会主义法治体系的基础，我国的法律规范体系既强调对现有经验的总结，也要求发挥一定的引领功能，这就需要平衡处理好法治和改革的关系。法治是全面深化改革的重要保障，要发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革；坚持立法与改革决策相衔接，政府立法应适应改革和发展需要；准确认识改革与法治关系，既不能因为立法迟滞而成为法治发展的阻碍，也不能完全脱离法律而强行进行改革。

　　党的十八大提出新的法治十六字方针：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。在新时代的历史进程中，中国特色社会主义法治道路的拓展必然要建立在高效的法治实施体系的基础之上。“高效”是法治实施体系的核心价值，严格执法、推进法治政府建设是直接抓手，公正司法是建立高效法治实施体系的保障，全民守法则是高效法治实施体系的一个衡量标准。

　　法治监督体系是中国特色社会主义法治的重要保障。集中统一、权威高效的法治监督体系，要在党的统一领导下，坚持依据宪法和法律的法治原则，多种监督方式分工负责，互相协调，在党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机的统一下实现。人民代表大会制度是法治监督体系的制度基础，法治监督体系最终要体现为人民的监督，通过制度化、规范化、程序化实现党、政、群联合监督的有机统一，发挥监督合力，是实现法治监督体系的制度路径。

　　法治保障体系在中国特色社会主义法治建设中是一个具有基础性、中间性、立体性的系统化的体系,分为内核式保障和外延式保障两个层次。内核式层次是道路保障，只有全面坚持党的领导，才能够从方向上提供正确的法治保障；外延式层次是理论保障、人才保障、制度保障，从多方面为中国特色社会主义法治建设提供经验和智慧。

　　十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治理论体系，在新时代法治建设的进程中，党内法规体系需要在于法周延、于事简便基础上进一步完善，着重回应内外两方面问题，在内部，要适度区分党内法规体系和国家法律体系的建设规律，遵循简便实效的原则，确保体系的可操作性。在外部，要做好与国家法律体系的区分和衔接，在制定主体、规范对象、规范事项、制定程序等方面进行积极探索。

　　加强思想引领 助力首都法治建设

　　作者：张淼（北京市社科联党组书记、常务副主席）

　　首都作为首善之区，法治建设要坚持首善标准。一是要加强思想引领，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想指引法治实践。习近平新时代中国特色社会主义思想是当代中国马克思主义，这一思想赋予了马克思主义鲜明的时代特色、丰富的时代内涵、旺盛的时代活力，是我们必须长期坚持的指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想指引中国法治实践是时代的选择，也是历史的必然。我们必须坚持思想引领、突出特色研究，不断推进依法治国、依法治市向纵深发展。

张淼 光明日报记者 郭俊锋/摄

　　二是要提高政治站位，为首都法治建设筑牢意识形态阵地。世界上没有无政治的法治，历史证明每一种法治形态背后都有一种政治逻辑，每一条法治道路中都包含了一种政治立场。习近平总书记站在治国理政的战略高度，敏锐地洞悉党法关系是依法治国的核心，党的领导是依法治国的灵魂，是社会主义法治最根本的保证。全面推进依法治国，法治工作者必须提高政治站位，坚定政治立场、政治方向，做到“两个坚决维护”，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，始终坚持党的领导，始终忠于党、忠于人民、忠于法律，中国特色社会主义法治道路才能行稳致远。

　　三是增强服务意识，为首都法治建设提供有力保障。首都法治建设需要各高校、研究机构发挥学术优势和平台作用，为首都经济社会发展提供强有力的支撑；为首都法治建设的生动实践提供科学总结、理论创新；为提高首都依法治市能力水平，培养输送优秀的法律人才；为提高首都市民的法律意识、守法自觉，提供法律知识大众化的科学普及。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，不忘初心、牢记使命，不断探索法治中国的新未来。

　　回顾历史是为了开启更好未来

　　作者：沈卫星（光明日报副总编辑）

　　改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。40年改革开放，中国实现了由“富起来”到“强起来”的历史性转变，民主法治建设取得了令人瞩目的成就。尤其是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央正确领导下，依法治国方略在国家治理、社会治理等各个领域全面展开，在依法执政、依法治党、依宪治国、形成法律体系、建设法治政府和法治社会、推进司法改革等方面不断创新发展，中国特色社会主义法治建设有目共睹。

沈卫星 光明日报记者 郭俊锋/摄

　　改革开放以来的法治建设以党的十一届三中全会为开端，这与光明日报有着深厚渊源。1978年5月11日，《光明日报》刊发《实践是检验真理的唯一标准》，引发真理标准问题大讨论，打破了“两个凡是”的思想禁锢，为党重新确立马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，为开辟中国特色社会主义道路提供了思想先导，也拉开了中国改革开放的序幕。在“解放思想、实事求是”的思想基础上，同年12月，党的十一届三中全会作出了把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，形成了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”法治建设十六字方针，开启了社会主义法治建设新征程。

　　光明日报始终关注和热情宣传中国法治建设。2007年1月开设“法治”专版，至今，关于法治、法律方面的报道有4万余条，光明日报将继续大力宣传报道中国特色社会主义法治理论体系研究，积极推动中国特色社会主义法治事业发展。

　　小智治事，中智治人，大智立法。回顾历史是为了开启更好未来。改革开放以来党和国家事业取得的历史性成就和进步，离不开依法治国的全面有效实施。从新的历史起点再出发，把改革开放继续推向前进，续写新的辉煌，实现中华民族伟大复兴的中国梦，需要我们按照党的十九大绘就的全面依法治国新蓝图，继续深化依法治国实践，推进法治中国建设。我们相信，随着改革开放伟大事业的不断推进，全面建成社会主义法治国家既定目标一定能够早日到来。

　　法治“三新”的学理解读

　　作者：张文显（中国法学会副会长）

　　全面依法治国新理念新思想新战略是一个有机整体，从学理上可以分别从“新理念”“新思想”“新战略”三个方面去分析和把握。

张文显 光明日报记者 郭俊锋/摄

　　一、“新理念”

　　法治理念是指关于法治的理想和信念。全面依法治国新理念可以用这样几个概念来表达。

　　“奉法强国”。法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治，法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治，法治松弛，什么时候就国乱民怨。习近平总书记多次引用“奉法者强则国强”的法家经典，教育全党和全国人民要坚定不移走奉法强国之路。

　　“良法善治”。习近平总书记强调：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，要“以良法促进发展、保障善治”“要推动把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节，使社会主义法治成为良法善治。”良法善治的核心是公平正义，全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。

　　“人民主体”。就是坚持法治建设为了人民、依靠人民、保护人民、造福人民，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为法治建设的根本目的与核心价值，并努力做到法律为人民所掌握、所遵守、所运用，依靠人民维护法律的权威。

　　“党法双依”或“党法互依”。习近平总书记强调党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。一方面，社会主义法治必须坚持党的领导、依靠党的领导，把党的领导贯穿于依法治国全过程、各领域、各方面；另一方面，党的领导必须依靠社会主义法治，加快推进党的领导制度化、法治化。

　　二、“新思想”

　　习近平总书记的全面依法治国新思想非常丰富，举其要者有：始终坚持和不断拓展中国特色社会主义法治道路；始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一；在法治的轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；正确认识和处理好依法治国的一系列辩证关系，诸如民主与专政，法治与政治，法治与德治，国法与党规等。

　　三、“新战略”

　　战略具有全局性，长远性、前瞻性等特点。党的十八大以来，在依法治国新理念新思想的引领下，出台了全面依法治国的一系列新战略新部署:把依法治国基本方略拓展为全面依法治国基本方略，提升为坚持和发展中国特色社会主义的基本方略；把全面依法治国作为“四个全面”战略布局的重要组成部分，充分发挥全面依法治国在“四个全面”中的基础性、保障性作用；全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等；依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；建设中国特色社会主义法治体系；把全面依法治国作为国家治理的一场深刻革命，大力推进法治领域各项重大改革；统筹推进国内法治与国际法治，推动全球治理规则和体系变革。

　　根除法治“痛点” 坚持“法之必行”

　　作者：马怀德（中国政法大学副校长）

　　习近平总书记强调，如果制定了法律，不实施或者是束之高阁，或者制定法律实施不力，做表面文章，制定再多的法律也无济于事。全面依法治国的重点应该是保证法律的严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。法律实施问题是依法治国的重点，也是难点问题。因为政府是执法的主体，所有的法律都要由政府机关来执行实施，如果法律无法很好地实施或实施不力，依法治国将无从谈起。党的十八大以来，中央提出了法治政府的建设目标和具体任务，规划了法治政府建设的施工图，并推出了一系列的改革措施，推动综合执法、解决执法难题。这些改革有一定的效果，但不明显。滥用职权和不作为两个问题在不同层面、不同领域都存在着，是法治的两个“痛点”。要解决这两个问题，我有几点想法。

马怀德 光明日报记者 郭俊锋/摄

　　第一，要从执法程序上加以规范。只有健全的执法程序才能有效规范行政执法活动。目前有一些程序法，像行政处罚程序、许可程序、强制程序，但是程序法不完整不全面，很多重要的行政活动、执法活动是不归这三部法律管的，很多非类型化的行政活动缺少统一的程序法律约束。行政程序法是一个划定底线的规则，只要是行政公务行为，都需要一套程序标准来规范。从行政执法的角度讲，完善行政程序法迫在眉睫。

　　第二，监察机关要适度介入行政执法的监督活动。有人说，监察法只对人，不对事。监察法规定“要以行使公权力的公职人员作为监察对象”，而通过对监察对象的廉政监察，可以达到对他秉公用权、依法履职的监督效果。监察法实际上赋予了监察机关足够的法律空间，使之可以和其他部门配合，共同处理公职人员涉嫌违法职务犯罪的行为，进而达到对事情的监督。不过需要注意的是，监委的介入要适度，不能全面介入，不能深度介入，要在有举报报案、有问题线索的情况下去介入。现在为了防止不作为，我认为监察机关的适度介入是必要的，更何况几乎所有的违规审批案件、不作为案件、不履职案件背后多多少少都存在公职人员涉嫌职务违法犯罪的嫌疑。

　　第三，解决滥用公权力和公权不作为，根本上要从公职人员的观念和意识上加以解决。过去很多人认为滥用职权、超越职权是违法，是不当的行为，但是很少有人说不作为、不履职、怠于履职是违法行为，甚至是犯罪行为。实际上很多时候不履职，怠于履责，有时候比滥用职权、超越职权造成的危害后果还要大，所以必须要让执法人员意识到，超越、滥用职权是违法犯罪，不作为、怠于履职同样是违法犯罪。

　　第四，政府要有一套有效的监督和评估机制。近几年，中国政法大学法治政府研究院研发了一套法治政府评估体系，连续六年对全国各地的市级政府包括职能部门进行执法内容的评估。我们发现，八个一级指标中得分最少的往往就是执法指标，执法现在是整个法治体系的短板。对此，我们希望对法治政府的评估能够拓展到所有政府部门，通过这种第三方评估的方式向社会公开相关信息，督促执法机关改进工作，解决执法者滥用职权和不作为的问题。