摘要：政府的环境政策及其执行过程是环境治理的重要构成，本文以河长制作为突破口，选择《人民日报》等6份报纸作为样本，尝试对河长制的媒介书写方式进行解读，以期管窥创新性环境政策的传播路径。研究发现，目前党媒仍然是环境政策传播的主要阵地，而河长制议题内容分布均衡，较偏重政策解读，概述模式是最主要的叙述方式，而党政机关也拥有话语主导权。这种编码模式促进了社会对这一政策的认知，但在公民参与方面作用比较有限。

关键词：河长制，政策创新扩散，媒介书写

一、研究背景及研究方法

环境是最大的公共物品，环境问题的解决既需要诉诸于公权力，也需要普通公民的广泛参与。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）在《气候变化中的政治》一书中提出，环境问题尤其是气候变化问题的解决，不仅有赖于公民的积极参与，更重要的是保障型国家的建立。在他看来，生态保障型国家是积极推动环境问题解决的国家，要求国家为环境治理和环境保护提供各项保障，积极推动与公民及社会组织的合作，监督和检查环境治理公共目标的实现。[1]

政府的环境政策及其执行过程是环境治理的重要构成，而制定各类环境政策也是生态保障型国家的重要职责，这些环境政策涉及对环境破坏的修复、末端治理和结构性改变等多个层面。马丁·耶内克（Martin Jänicke）认为，在当前全球环境管治中，知识的重要作用为我们带来了出人意料的积极成果，而媒体也起着决定性的重要作用。[2]媒体对相关环境政策的报道不仅影响了普通公民对环境政策的知晓程度，也影响了政策的扩散质量。

为了了解环境政策的媒介书写范式，本文选择河长制作为突破口，尝试对河长制的媒介书写方式进行解读，以期管窥创新性环境政策的传播路径。

河长制作为我国当前全面推行的一种水污染治理政策，具有一定的创新意义。2007年，江苏无锡首创的河长制，成功推进了当地的水污染治理工作。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求自2017年1月1日起在各地全面推行河长制。作为一种创新性的水污染治理政策，河长制的全面推行具有重要意义。

本文旨在观察当前传统媒体如何在常规性的新闻报道中呈现河长制的议题并建构相关编码模式，而选定一些代表性的媒体作为研究对象并不会妨碍这一目标的实现。为了了解河长制的媒介书写状况，本文选取《人民日报》《南方日报》《湖南日报》《无锡日报》《陕西日报》《南方都市报》和《三秦都市报》等六份报纸为研究对象，对这些报纸2007年10月1日以来有关河长制的报道进行收集，最终获得样本451条。之所以选择2007年10月作为研究的起点是因为，2007年首创于江苏无锡的河长制正式走进公众的视野，2007年10月11日《人民日报》发布了一条新闻《无锡：精心呵护太湖水》，这应该是媒体关于河长制的较早的报道。之所以选择以上六份报纸，主要是因为这些媒体基本涵盖全国东西南北四个区域的党报和非党报，具有一定的代表性。为了详细解读河长制的媒介书写范式，本文建构了以下类目：

（1）报纸类型：①党报；②非党报

（2）议题内容：①河长制的政策下达及相关通知；②河长制的政策解读；③河长制的执行过程；④河长制的成效；⑤其他。

（3）报道形式：①消息；②通讯；③评论；④其他。

消息来源也是媒介书写范式的重要构成，本文将之细化为消息来源的类型、话语被引述者和意见的多元程度。

其中，（4）“消息来源的类型”包括：①党政机关及其工作人员；②专业技术人员或其他社会精英人士，如各类专家、学者、科技工作者等；③事业或商业机构；④环保NGO或第三方治理组织；⑤普通公民；⑥其他人员。

（5）“话语被引述者”指的是报道中观点、意见被直接或间接引述的相关人员，包括：①党政机关及其工作人员；②专业技术人员或其他社会精英人士，如各类专家、学者、科技工作者等；③事业或商业机构；④环保NGO或第三方治理组织；⑤普通公民；⑥其他人员。另外，若在某一篇报道中同一人的话语多次被引用，仅以一人计算；若在报道中话语或意见被表述为某一类人，如“不少居民反映”，则计算为一次。

（6）“意见多元程度”反映的是多方意见被引述时，观点是否存在冲突，或者是否与主题存在冲突。本文将其细化为：①无多元意见被引述；②意见引述一致；③意见引述不一致但不冲突；④意见引述不一致且有冲突。

（7）政府的形象建构

在主体形象建构方面，细化为行为层面的形象和价值层面的形象两种。其中，前者考察的是主体的行为是主动的还是被动的，包括：①施动者，主要指的是行动者的行为是主动进行的；②受动者，指的是行动者的行动是被动进行的；③其他。而后者关注的是媒体对这一主体的行为的价值评判，包括：①正面；②中性；③负面。

（8）议题内容的叙述模式为：①数据模式，即除了日期以外，通过大量的数据信息来表述事实；②细节/案例模式，即用细节描写或相关案例的方式来说明问题；③数据与细节二者的混合；④概述模式，即通篇采用概括、介绍的方式来表述问题，常用于成果和经验的介绍；⑤可视化模式，即使用各种图表、图示、图片等可视化的叙述模式来表述事实；⑥其他，即不明显表现上述任一种模式。

围绕上述类目，本文尝试回答下列问题：

RQ1 媒体是如何进行河长制的相关编码的？

RQ2 当前河长制议题的主要类型及建构方式怎样？

RQ3 河长制相关报道中是否存在话语争夺现象？

二、党媒仍然是环境政策传播的主要阵地

由于河长制仅开始推行了一年多左右的时间，目前还处于政策推广的初期， 因此相关报道总量并不是太多，仅451条左右。从报纸类型来看，党报仍然是河长制编码的最主要媒体，共计392篇，占86.9%，而非党报只有59篇，占13.1%（N=451）（参见图1）。具体来看，在河长制的编码主体中，《人民日报》的相关报道最多，共148篇；《陕西日报》第二，共85篇；《无锡日报》67篇，《南方日报》51篇，《湖南日报》40篇；非党报中《三秦都市报》较多，共54篇，《南方都市报》较少，只有5篇（参见图2）。以上两组数据都说明，当前环境政策的传播在都市类媒体中不受重视，并未进入媒体重要议程，而党媒仍然是环境政策传播的主要阵地。

图1：河长制的编码主体分布

图2：各报河长制相关报道数量比较

从报道形式来看，目前消息仍然是河长制最常见的报道类型，共252篇，占55.9%，通讯是第二大报道形式，共108篇，占23.9%，评论较少，共33篇，占7.3%，其他形式约58篇，占12.9%（N=451）（参见图3）。

图3：河长制的报道类型

三、议题内容分布均衡，较偏重政策解读

从河长制的相关议题内容来看，目前媒体关于河长制的议题内容主要集中在河长制的政策下达及执行通知、河长制的政策解读、河长制的执行过程、河长制的执行成效等四个层面，基本涵盖了政策扩散与推广的全过程。从相关数量及百分比分布来看，四个部分的数量大体相当，数量分布相对比较均衡。其中，有关河长制的政策解读内容稍微多一些，共121篇，约占26.9% （N=451）（参见表1）。

表1：相关报道的议题内容分布（N=451）

在议题内容的编码框架上，目前媒体对河长制相关议题的编码框架建构较为单一，绝大部分报道的框架为肯定性建构，主要有“河长制是一种新理念，能够开创生态文明建设的新局面”“河长制是保障生态治水的主要措施”“河长制的制度体系已经初步构建”“有了河长制，河水有治了”“‘河长’认领责任，水质改善明显”“推行河长制以来，污染治理与水质修复取得明显进展”等。但值得肯定的是，也有少数报道的框架为中性，这些报道认识到“河长制取得一定成效，但还存在某些不足”，强调“河长制工作的推进需要系统联动多方统筹”，要“加强对河长的培训和监督”，实施“对河长工作整改的措施”，还有几篇报道认识到了环境政策推行中公众参与的重要作用，这些报道的基本框架为“河长制志愿者对河道管理起了很大作用”，并呼吁“发动公众共同参与河道治理”，体现了一定的生态理性。

在议题内容的具体叙述模式上，概述模式仍然是大部分党报和非党报共同采用的叙述模式，共计224篇，接近一半（约49.7%）。数据与细节的混合模式是第二个比较常见的叙述模式，共84篇，约占18.6%，纯数据模式、细节或案例模式、可视化模式等叙述模式的使用频率差别不大，都在10%左右，其中细节或案例模式略高，共58篇，约占12.9%（参见表2）。概述模式的广泛使用进一步说明当前关于河长制的编码方式还比较简单，而数据、细节、可视化等叙述模式的使用则说明河长制的编码方式也在逐渐多元，这些模式的使用能够促进受众对河长制的理解和接受，有助于创新性政策的扩散与推广。

表2：议题内容的叙述模式（N=451）

在河长制的相关议题中，政府的形象建构也是媒体编码的重要内容。从所获样本来看，无论议题内容是关于河长制的哪一方面，政府的形象建构均以正面和肯定的形象出现，共437篇，占96.9%，中性报道数量较少，仅14篇，占3.1%，没有负面报道（N=451）（参见表3），这个结果与河长制的编码框架一致。

表3：相关报道中的政府形象建构（N=451）

四、党政机关拥有话语主导权

河长制相关报道中各类主体的话语权状况也是媒体环境政策编码方式的重要构成，具体表现在消息来源的类型、话语被引述的可能性及意见的多元程度等三个方面。

从消息来源的类型来看，目前党政机关及其工作人员仍然是河长制最主要的信息来源，共383篇，约占84.9%；普通公民是河长制相关报道的第二大消息来源主体，但所占比例不高，共40篇，约占8.9%；专业技术人员或其他社会精英人士是河长制的第三大消息来源主体，共21篇，占4.7%；事业或商业机构作为消息来源主体的频率较低，仅4篇，占0.9%；环保NGO或第三方治理组织没有成为河长制的消息来源主体；其他人员作为消息来源主体的频率也很低，仅3篇，占0.6%（N=451）（参见表4）。

表4：相关报道的消息来源分布（N=451）

相关数据显示，目前河长制的消息来源主体比较单一，党政机关及其工作人员是最主要的消息来源，其他各类人员成为消息来源的可能性都比较低，总共占不到20%。值得肯定的是，普通公民成为了河长制的第二大消息来源主体，虽然比例不高，但这却显示出普通公民对于河长制已经有了初步的了解，他们中的积极分子甚至成为了民间“河长”或“湖长”，这说明公民参与环境保护已经成为了现实。

从河长制相关报道中话语被引述的情况来看，无话语引述的情况仍然比较常见，共计163篇，占36.2；在有话语引述的相关报道中，党政机关及其工作人员仍然拥有最大的话语权，共计204篇，约占45.2%；普通公民的话语被引述的情况不太理想，仅有9篇引述了他们的话语，约占2.0%；专业技术人员或其他社会精英人士的话语引述率也不高，仅5篇引述了他们的话语，约占1.1%；仅有1篇报道引述了事业或商业机构的话语，约占0.2%（N=451）；值得注意的是，共有69篇报道引述了2类以上人物的话语，约占15.3%，这说明在话语引述方面，河长制的报道正在多元化，而多元话语的引述本身也能增加相关报道的说服力（参见表5）。

表5：相关报道的话语引述分布（N=451）

从河长制相关报道的意见多元程度来看，绝大多数报道中并无多元意见被引述，共计356篇，约占78.9%；在有多元意见引述的相关报道中，意见引述一致的报道共计54篇，约占12.0%，意见引述不一致但不冲突的报道共计38篇，约占8.4%；仅有3篇报道意见引述不一致且存在冲突，约占0.7%（N=451）（参见表6）。

表6：相关报道的意见多元程度（N=451）

五、优化河长制编码的建议

总体来看，党媒仍然是河长制传播的主要阵地，而消息和通讯是媒介书写的主要形式。在具体编码模式上，媒体关于河长制的政策通知、政策解读、政策执行过程、执行效果等相关内容均有涉及，内容分布大致均衡，政策解读类内容稍微比其他内容多一些；在议题内容的叙述模式上则以概述模式为主，数据、细节、可视化等多元叙述手段也开始被运用到相关报道中，但是比例不高；在河长制的报道框架上，仍以肯定性框架建构为主，凸显了河长制在环境治理和生态修复中的重要作用。在话语权表现方面，党政机关及其工作人员牢牢掌握了话语权，他们不仅是最主要的消息来源，而且其话语被引述的可能性也显著高于其他群体，此外，党政机关及其工作人员的形象建构也以正面为主，负面形象十分罕见。各类技术精英、事业或商业机构的话语权较少，而环保NGO及第三方治理主体则在河长制议题上几乎没有发声。但值得肯定的是，普通公民已经成为第二大消息来源，他们的声音开始出现在媒体之中。

上述编码模式在河长制推行的前期具有显著的传播成效，使得河长制的相关政策信息能有效抵达受众，强化了社会对这一政策的认知，但是也存在明显的缺陷。这种编码模式仅仅明确了河长制的责任主体，强调了河长制的生态意义，但是由于缺乏政策细节以及缺乏公民参与的途径，从而导致受众无法获知更多有关河长制执行过程和相关反馈的信息，也让受众误认为这一政策与自身的关联度不大、兴趣度不高，从而缺乏参与热情。在河长制政策扩散的后一阶段，可以从以下方面改进河长制的媒体编码：

1.编码重点从政策信息传递转向政策执行及反馈的解读

美国学者罗杰斯（Rogers）认为， 一种新事物在社会中将经历知晓、劝服、决定、确定四个阶段。[3]目前河长制的传播已经基本上完成了让社会知晓的任务，传播的重点应该转向劝服受众并让他们决定的阶段了。这一阶段的编码重点应该是河长制的政策执行情况及相关反馈，尤其要注意对水污染治理情况及相关进展进行及时传递，让受众感受到河长制推行之后带来的实际可见的效果，增强他们的信心。

2.增加对公民参与内容及参与方式的内容编码

环境问题的解决不能仅靠政府的力量，公民参与也是重要的途径。贾广惠认为，当前公民通过多种方式参与环境保护，这既是维护自身权益的需要, 也是监督政府、企业等环境治理的庞大社会力量，促进了环境治理和“善治”。[4]河长制目前的传播只注重对“河长”的责任进行解读，缺乏对公民参与的途径和方式的介绍，这会减弱公民对自身责任的认知。在后期的河长制传播中，应当增加对公民参与内容及参与方式的内容编码，尤其要注意为公民提供简便易行的参与方式和参与途径，增强普通公民在环境治理中的“主人翁”意识。

3.叙述模式应更加多元，侧重对具体细节和案例的展示

目前河长制的叙述模式以概述为主，细节、案例、数据、可视化等多元叙述模式的使用相对不足，这不仅导致河长制的内容编码过于抽象和概括，也导致河长制的传播缺乏相关细节，极大地减弱了河长制的政策可信度。在后期的传播过程中，应当侧重对河长制执行过程的细节和案例的局部展示，用更丰富、更形象的视觉符号和视觉元素来传播这一政策。

4.拓宽信息来源的渠道，增加话语引述的多元化程度

信息来源的简单和话语引述的单一是当前河长制传播的另一大缺陷，这影响了河长制的可信度。在后期的传播过程中，媒体在编码环节应当拓宽信息来源的渠道，除了从党政机关及相关工作人员那里获得信息外，普通公民、环保NGO都应当成为信息来源。同时，在话语引述方面也应当尽量多元化，让各类群体都有发言的机会，尤其是增加普通公民和第三方治理机构的话语权，让他们更自由地表达对水污染治理和河长制的态度，更灵活地监督河长制的执行并反馈水质变化的相关信息，切实推进水污染治理的进程。

总之，河长制作为一种推进水污染治理、构建地区健康生态水系的创新性环境政策，它的传播和推广任重而道远。目前第一阶段的政策传播任务基本实现，河长制的社会认知度显著提高，在后一阶段的传播过程中，需要进一步加大对公民参与的传播引导，加强对河长制执行过程及结果的监督和反馈，实现政策对公众的劝服、决定，甚至确定的良性扩散结果。

参考文献

[1] [英]安东尼·吉登斯.气候变化的政治[M].曹荣湘译，北京：社会科学文献出版社，2009：9，103.

[2] [德]马丁·耶内克，克劳斯·雅各布.全球视野下的环境管治：生态与政治现代化的新方法[M].李慧明、李昕蕾译，济南：山东大学出版社，2012：22，63.

[3] Rogers, E.M.（1995）.Diffusion of Innovations（4th edition）, New York :The Free Press .P5.

[4] 贾广惠.论环境传播中的“公民”参与[J].新闻界，2011(2):27-29.

（作者简介：柴巧霞，湖北大学新闻传播学副教授；张慧敏，湖北大学2017级硕士研究生，聂远征，湖北大学新闻传播学院副教授。本文系湖北大学研究生教育教学改革研究项目“新闻传播学科研究生跨学科人才培养模式研究” （520-150243）的阶段性研究成果。）